第十一章 把脉“运动式执法”

类别:文学名著 作者:李松 本章:第十一章 把脉“运动式执法”

    “运动式执法”容易降低政府及执法机关的威信,也滋生形式主义,更是弱化了执法的严肃性和一贯性。

    为了整治“黑车”,2006年4月24日清晨起,北京16委办局掀起为期一个月的“狂飙行动”。按照北京市发布的《依法查处取缔无照营运行为的通告》,期间查获的黑车一律处以“极刑”,即不论车型全部按照上限50万元的标准予以罚款。如果第二次被查,除被罚款外,车辆将一并没收。

    但记者调查发现,此次行动中虽有不少“黑车”落网,但更多的是暂时休整,或实施“战略转移”到打击力度相对薄弱的远郊区县。而那些原本就是“黑车”聚集地的城郊接合部,泛滥之势愈加严重。

    有关专家认为,此类“狂飙行动”基本上还是“运动式执法”。这种执法形式,尽管在当前有一定的必要性,但其凸显出的弊端不容忽视。有关执法部门应随着我国法制的不断健全,逐步转变执法观念,尽量减少运动式执法的运用。

    屡见不鲜的“运动式执法”

    在日常生活中,“集中整治”“专项治理”“××行动”“××战役”等词汇常见诸报端,有些执法部门也习惯于集中优势人力物力,对违法现象形成“拳头”攻势。这种执法方式,老百姓称之为“运动式执法”。

    北京的“狂飙行动”,为我们提供了一个运动式执法的典型范例。根据北京市运输管理部门统计,在开展行动前,北京市“黑车”数量已达6万~7万辆,而本市正规出租车的数量则在6.6万辆左右。

    在这种严峻形势下,北京掀起为期一个月的“狂飙行动”,并随之出台举报奖励制度,对举报人给予重奖。同时启动问责制,对严重不负责任、未采取打击和执法行动的领导及相关责任人实施倒查。

    有关数据显示,截至2006年5月底,北京市共依法查扣各类“黑车”12921辆,依法对从事非法营运的9940人作出行政罚款等处罚。其间,公安机关对非法营运人员中敲诈、伤害乘客及出租汽车司机、为争抢生意滋事,以及阻碍抗拒执法的行为,依法刑事拘留33人,治安拘留340人。

    “一个月下来,‘黑车’并没有减少,而是向执法力量相对薄弱的地区进行了转移。”2006年6月28日,一位经常乘坐“黑车”到郊区上班的王女士称,现在城里的“黑车”已不像以前那样频繁见到,但在城郊的医院、小区门口、车站周围,“黑车”还是很活跃。

    “如果我有能力交50万元罚款,我还开黑车干嘛?”一位现在每天依然出去“趴活”的“黑车”司机告诉记者,“我除了会开车,别的什么也不会。一旦被查到,车就不要了。至于拘留不拘留,也无所谓了。”

    北京市交通管理局有关人士也坦承,“狂飙行动”虽然使各类非法营运行为较整治工作开展前明显减少,但城郊接合处的“黑车”整治情况仍不理想,城区的反弹现象也很严重,“打击‘黑车’非法运营,是一项艰巨的工作。”

    事实上,类似“狂飙行动”的运动式执法,很多部门一直以来已经使用得很顺手。比如在刑事执法活动中,一般以打黑除恶、扫黄打非最为典型。而行政执法活动中,则常以专项治理、集中整治等形式出现——

    2000年3月29日,河南焦作录像厅大火后,全市742家录像厅、歌舞厅、游戏厅被关闭;2002年1月,江西省特大烟花鞭炮爆炸,要求全省从花炮产业中退出;2004年,安徽省阜阳市劣质奶粉毒害婴幼儿事件被披露后,引起了社会各界的极大震惊与愤慨,全国各地掀起了围剿害人奶粉的“高潮”,三十多个牌子的劣质奶粉被列入“黑名单”,奶粉市场一时“海晏河清”……

    北京大学一位不愿透露姓名的教授分析认为:“运动式执法基本具备两个特征。首先是有关部门短期内最大限度地动员自身资源,对某些管理顽症进行集中清理整顿。其次是执法以疾风暴雨的方式开展,在一段时期内能够获得一定效果。但一阵风过后,往往又恢复了原样。”

    难以消除的执法依赖

    有关专家认为,在我国当前的社会转型时期,运动式执法产生的原因颇为复杂。

    “运动式执法在我国有着深远的历史渊源。”有关专家认为,“以往我国几乎所有的社会问题,都习惯于以运动的方式来解决,为此社会形成了浓厚的运动情结,以至于行政机关至今仍然对运动式执法抱有极大热情,使之成为快速恢复社会秩序的‘撒手锏’。”

    “当然,目前大量违法行为的存在也为运动式执法提供了存在的理由。特别我国正处在转型时期,这种不成熟的社会状态在给人们带来巨大的物质财富的同时,也往往会引发一些新的社会问题。”北京石油化工学院人文社科学院杨钟红副教授说,“由于一些违法行为严重干扰了社会经济秩序的正常运转,而政府从其职能出发,必然要加以严厉打击,尽快恢复正常的社会经济秩序。”

    “在解决问题的初期,运动式执法往往比制度化的方式更为熟练、便利。”杨钟红分析认为,“有些部门之所以热衷于运动式执法,主要是通过运动式执法,可以很快抑制违法行为对市场经济秩序和群众心理秩序的破坏。”

    “除历史渊源外,某些职能部门在日常监管中的无所作为甚至‘反作为’,也是运动式执法难以休止的主要原因。”不少人认为,由于有法不依,执法不严,行政服务法规不全,组织结构不合理,信息沟通渠道不畅,人力资源配置失当等现象的存在,当问题积淀到一定程度时,就不得不依赖运动式执法来解决。

    在记者的随机调查中,有55%的受访者对运动式执法表示理解。他们认为,社会更需要的是一种常态下的管理程序和监督制度,当这些制度性执法因素缺失时,执法机关诉诸于收效快的运动式执法也是情有可原。但随着我国法制的逐步健全,应逐渐减少这种执法方式。

    高昂社会成本还要付多久

    在采访中,很多人认为,运动式执法确实在短期内在一定程度上能收到整肃社会流弊、震慑违法犯罪、恢复社会秩序的作用。然而,运动式执法却是以很多高昂成本为代价的,其负面影响不可估量,应引起有关部门的重视。

    首先,运动式执法降低政府及执法机关的威信,弱化国家法律法规的威慑力。“平时不管或疏于管理,一旦问题严重了,领导批示,又一窝风地开始运动式执法。”北京某城管队员告诉记者,“这容易让执法人员产生条件反射,上面重视的时候抓执法,上面放松则执法松弛。这既滋生形式主义,也弱化了执法的严肃性和一贯性。”

    北京中盛律师事务所杜立元律师认为,动辄采用运动式的方法,不但助长了执法者的选择性和随意性执法行为,也容易使群众对行政执法机关的行政能力、信用产生怀疑。这种治标不治本的形式主义执法形式,影响政府的信用和形象。

    其次,运动式执法违背法治精神。“由于运动式执法具有临时性和反复性的特点,其打击违法的长期效益并不明显。”北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为,运动式执法把执法异化为临时政策,有悖于长久生效的法律原则,损害了法律的稳定性和确定性。这种临时性、运动性和反复性特点不符合法治精神。

    第三,运动式执法助长了不法之徒的投机心理。在运动式执法前,一般有关部门都要大造声势,这使违法者提早毁灭或隐藏证据,暂时停止违法行为。同时,也给违法者提供了一种心理暗示,即平时的违法行为是可以姑息的。这也在客观上纵容了非运动期的违法行为。

    第四,运动式执法往往过分强调效率而忽视了执法的公正性。“在运动式执法期间,执法机关都承受着巨大的上级压力和社会压力,存在着宁枉勿纵的思想。这很容易引发滥用职权的现象。”北京一位城管执法者坦承,“比如前段时间北京治理‘黑车’的‘狂飙行动’,最高罚款50万元,不仅没有可操作性,就是从法律上来讲,也找不到任何根据。政府在追求执法高效的同时,也不能以损害公平为代价。”

    第五,运动式执法增加行政执法成本,降低整体效益。运动式执法采用“头痛医头、脚痛医脚”的方式,有的执法行动事先缺乏全面性、科学性研究,往往任凭偶发事件而盲目调动人力、物力、财力,必然造成行政资源的极大浪费,使执法成本高昂。

    “运动式执法期间,一切工作都围绕着特定执法任务展开,而其他执法任务和日常管理事务被暂且搁置一边,这会产生其它违法行为泛滥和某些市场秩序被破坏的代价。”北京市民杨先生认为,“这样的行动多了,出现扰民现象就少不了。而一些不法之徒也在利用执法机关执法的时间差,来谋取更多的利益,由此导致整个社会处在紧张博弈状态,不利于和谐社会的建设。”

    “全天候”执法应成为常态

    多位受访专家认为:“尽管目前杜绝运动式执法是不现实的,但政府确应尽快建立一套严格和科学的社会管理和监督机制,使严格执法成为一种常态。”

    “既然我们已经把法治作为治国的方略,就应该避免运动式执法。在法度之内的稳健而行之有效的治理活动,是实现社会治安的关键所在。”李成言认为,“行政执法部门应转换执法观念,执法的职责应贯穿于日常工作。要真正做到依法行政必须将执法活动纳入正常制度之中,置于公众监督之内。不能凭一时兴起搞战役式执法,忽冷忽热,而是要建立一种长效机制予以保障。”

    “政府在各种管理中,应摆脱那种运动式执法思维,建立符合市场经济规律和法制管理的执法体系。”杜立元建议,“首先,完善监督制约机制,加大对渎职、行政不作为官员的问责力度,建立任职期满后问责制度,避免为谋求政绩而搞运动式执法。其次,建立健全科学的公务员考评机制,将奖惩、提升、罢免与其所负责领域的长期绩效相结合,提高公职人员的执法自觉性、主动性、积极性。”

    因此看来,只有加大体制改革的进程,构筑高度法制化的市场经济体系,在法度之内实行稳健而行之有效的“全天候”日常治理,才是逐步减少运动式执法的“良方”!


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